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张盈华:灵活就业者如何养老?关于养老金三支柱的一些思考和建议

零工经济包括灵活就业、平台经济从业人员、平台经济劳动者,还有新就业形态等等,这些概念里很多相重叠的,但是它们有一个共性,就是去雇主化。在去雇主化这样一个情况下,怎么能够在养老金领域解决对他们的有效覆盖?账户是一个很好的载体。我想从这个角度给大家分享一下我的一些思考。

我们国家的个人账户在三个支柱——第一支柱(基本养老保险)、第二支柱(企业年金和职业年金)、第三支柱(个人养老金)——里面都有体现,但它们的功能是不一样的。关于第一支柱个人账户目前有很多争议,主要是在个人账户的定位上——是私有的还是公共的。对此学界有不同看法,到现在也没有形成统一的共识。

在20世纪80年代的时候,曾经就有过地区试点个人账户,比如说海南采取“大统筹、小账户”的方式,深圳采取的是“小统筹、大账户”的方式。两个地方对个人账户的属性划分是不一样的,海南几乎把个人账户看作是私有的,所以要做小,而深圳认为它是基本险中的一个部分,相当于公共属性。

1999年财政部的一个报告里面曾经提到过,说基本险的个人账户余额是不可继承的,实际上也是在认可它的公共属性,因为它要共济。但是有很多学者提到说个人账户的空账实际上是在挪用个人储蓄性资产,认为个人账户是强制性的私人养老金,可以划入到第二支柱或者第三支柱等等这样一些看法。对于个人账户不同属性的认知,实际上是决定了大家在研究第一支柱个人账户的时候对于它的规模大小、去留问题,是虚账还是实账等等,大家的出发点就不一样。

我们一直在考虑用名义账户这种给付的计发办法来改善我们的第一支柱的个人账户,用它的自平衡机制来改善这种个人账户,实际上就是认可它是一种公共属性的,对于这样一种认知也就决定了个人账户能否划入到第二或者第三支柱的一个基本的前提。也有建议说把个人账户的一部分划入到第二或者第三支柱去充实我们的私有的个人账户,就是第二、第三支柱,有合理性,但是也需要谨慎,目前我们国家的第一支柱,也就是公共养老金个人缴费率是8%,单位缴费长期是20%,2019年以来降到16%,即使降到16%,雇主的缴费依旧是雇员缴费的2倍,这和很多国家的缴费比例是不太一样的。有的国家是一半一半,有的国家是雇员缴费比例更高,大多数国家至少雇主是承担了2/3的缴费,雇员还要承担1/3的缴费,我们国家如果把个人的缴费部分从第一支柱划走的话,实际上相当于弱化了个人在第一支柱的缴费责任,这是一个有待进一步讨论的学术问题。

关于第二支柱的定位,也存在一些困扰,因为第二支柱的企业年金是从企业补充养老保险这个身份演化来的。我们在20世纪80年代、90年代探索企业补充养老保险,前提是企业有能力、有意愿自愿建立,是对退休职工养老金的补充,那个时候养老金大约在退休前工资的80%以上,所以最初的一些研究甚至认为我们在基本险替代率比较高的情况之下是可以不用考虑扩大企业年金规模的。

2001年有将近6%的非私营单位的就业人员加入到了企业年金中,接近基本险参保人数的5%;到现在21年,这个比例刚刚达到6%,实际上这20年大量参加企业年金的依旧是以非私营单位就业人员为主,而且几乎都是大企业,私营单位和中小企业参加的积极性不高,更不用说覆盖“去雇主化”的零工经济人员了。

2004年企业年金制度试行办法出台的时候,有一个重要的政策规定,就是加入企业年金的前提必须要加入到基本险,这样的话就是把第一支柱和第二支柱捆绑起来,加入第二支柱必须要以加入第一支柱为前提,不仅要加入,企业还要按时足额缴费,这对于很多有意愿加入的中小企业来说,有一定的制度上的限制,这是需要我们去考虑的一个问题。

在第三支柱上面,关于个人养老金的定位是一个补充式的还是一个替代式的?如果是补充式的,那就是叠加福利,用来提高投保者的待遇保障。世行专家曾经也是将第三支柱或者叫第三层次,认为它是高收入者获得更高退休收入的一种制度安排。但是这样的一种制度安排,前提必须要有第一支柱和第二支柱的保障,然后在上面再累加,这对于我们今天说的零工经济从业人员来说也是存在着一定的困难的。所以,个人养老金账户是否应该是叠加的属性,在制度设计上面是否把它看作是更高的收入保障的一种追求,还是需要重新考虑,不仅从层次角度考虑,也应该从支柱角度考虑,这样我们才能把零工经济的人群纳入进来。

2021年中国劳动学会有一项调查,显示被调查的零工经济从业者里面超过1/3月收入低于5000,不够个税缴纳标准。还有近一半是在5000-7000元的范围。如果把这样的零工经济从业者纳入有能力缴费、可保障的群体,或者三支柱体系有效覆盖的群体里面,我们现在必须要考虑他们的缴费能力、缴费意愿以及制度的包容性问题。如果他们没有能力参加第一支柱,又没有一个雇主参加第二支柱,当然他就没有意愿参加第三支柱。实际上,在养老金的三个支柱里,从制度上看,第三支柱对零工经济从业者的包容性最强,缴费门槛低,又没有雇主化要求,关键要看对零工经济从业者是不是实惠。

对于零工经济如何参保也有很多国外的探索,比如自主加入且自主责任。英国在引入自动加入机制的时候就认为,个人对增加养老储蓄是负有全部缴费责任的。还有一些国家是强制注册的,比如说乌拉圭,他们允许这些零工经济人员在他们的手机App上注册为个体工商户,平台企业不去承担雇主责任,自己可以去缴费,这个是强制注册的手段。还有用合同约束雇主责任,比如说南欧国家,像西班牙、意大利,他们明确Uber司机和平台具有雇员雇主关系,平台履行雇主责任是通过合同或者法律来约束的。还有一种是使用者付费,比如艺术品买卖常见,就是客户在购买东西的时候要向艺术家多付一部分钱,作为零工经济从业人员参保缴费的费用来源,相当于谁是购买者谁来承担雇主缴费责任,当然购买者并不是真正的雇主。还有一种是按单自动扣缴及由平台企业配比缴费或者分担筹资责任的,这也是国际劳工组织所倡导的方式。还有拉美国家的方式,建立个人账户制,国家强制要求个人给自己养老缴费。

这些国家的探索对我们考虑零工经济人员如何参保、如何获得保障至少有一点启发,就是账户的这样一种载体是很有用的,不管是强制的也好,自主的也好,不管是使用者付费还是雇主匹配付费,都是通过账户这种方式来实现各方资金的汇总,汇集参保资金的来源。这是一个启发。

我们国家零工经济者如何去参保?如何纳入到一个多层次、多支柱的养老保险体系里面?需要了解零工经济从业人员的就业特征。国家信息中心公布的共享经济发展报告里面提到,2020年我们依托互联网就业人数8000多万,其中仅滴滴平台就1000多万,但是他们的认劳率都非常低,就是没有什么劳动合同,很多零工经济人员认为他们收入不稳定,所以是断保的主要原因,这是他们工作的特征。

把零工经济也纳入到整个多层次、多支柱养老保险体系里来考虑,会带来多重好处:对个人而言可以平滑生命周期的消费;对于社会来说,可以避免收入保障风险聚集,因为很多零工经济人员都是参加的城乡居民保老保险,退休后,他们的待遇将会和职工保中间的基尼系数可能会非常大。而这种差距可能会成为将来社会的一个新的收入不平等的问题,或者是一个火药点。对于整个经济来说,将就业人数越来越多、规模越来越大的零工经济也纳入到保障体系里面,可以避免对他们的就业歧视或者就业排斥和职业身份排斥。比如说出租车司机和司网约车机这两大群体就比较对立,就是因为一个缴社保、一个不缴社保,一个是正规的,一个是不正规的,一个是有雇主、有平台、有靠山的,一个是完全靠自己的,这两类群体这种身份的不同、成本的不同,也就导致他们竞争中间并不是平等的,出现了很多职业的排斥或者身份的排斥。零工经济从业者纳入养老保险体系,有助于就业正规化,哪怕是微弱的正规化,也会有利于经济形态的融合。

怎么去发挥账户养老金的制度效能对于零工经济人员的包容性?首先有一个认知,消费型的福利过大相当于竭泽而渔,高福利国家只给你发钱,躺在福利上,收入关联性的福利可能只是授之以鱼,让他有退休后的保障,但是资产性的福利是让大家有一个不断增值的机会,所以应当考虑把零工经济也纳入到资产性的福利制度里面,让他们有资产、有养老的资产,而不仅仅是有一个将来收入的保障,基础的保障。

我们看一下我们国家三个支柱之间的关系:在1997年的时候,当时统一养老保险制度目标替代率是58.5%,个人账户要承担38.5%的目标替代率,到2005年目标替代率提高上去了,到59.2%,但是个人账户承担的目标替代率降到24.2%。之所以确定这样一个目标替代率是考虑到我们要把当时比较高的替代率(尤其是1997年制度刚建的时候,平均替代率超过80%)降下来,为第二、三支柱留下空间。到现在确实是降下来了,但这一下降是被动的,是由于养老金的增速没有工资增速快而产生的被动结果,并不是我们提前提早让利出来给第二、三支柱,所以,我们现在替代率降下来了,第二、三支柱也没有得到很好的发展。过度依赖第一支柱,第一支柱缴费率高,这些的挤出效应对于第二、三支柱的发展是非常不利的,参保人更多地依赖在第一支柱上面,是不可持续的。这是我们目前的问题。

对于这三支柱,我们要考虑进行一种探索,我认为应该是一种系统观的探索,不能单说第二支柱,也不能单说第三支柱,我们要把一、二、三支柱放在一起。未来第一支柱的替代率还是有下降趋势的,而且老龄化越来越严重,下降趋势可能还会加速,需要尽快尽早把第二、三支柱发展上去。对于第二支柱来说,在考虑自动加入机制的时候,要多了解中小微企业的需求,因为我们现在自动加入一定是面向的这一群体,而不是大型企业,大型企业已经纳入进来了,所以要考虑中小微企业的需求,要从多层次需求的角度设计多层次的自动加入机制。对第三支柱来说,除了不到一个亿的纳税个体,我们要把他们尽可能多地纳入进来,还要考虑庞大的非纳税群体,那些相对收入不高且收入流碎片化的零工经济人员应该用什么样的差异性的政策引导措施将他们引入到这样一个制度里面。

所以账户一定要设计好,如果设计不好就可能成为第一支柱的个人账户,有人说它是新瓶装旧酒,因为现在第一支柱的个人账户完全和缴费年限挂钩,就相当于计划经济的时候是以工龄挂钩的退休制度,没有改变计划经济的习惯思维,这种路径依赖不仅缺乏公平,也没有效率,更是不可持续的,将来必然会对第一支柱的个人账户进行改革,甚至是重塑。

第二、三支柱的产权比较明晰,但是账户的效率还没有发挥出来,比如说怎么把储蓄变成资产?怎么让它更便于携带?怎么能够适度?我大概粗略地算了一下二、三支柱,我们国家的税优力度已经不亚于美国401(K)和IRA合在一起的税优力度,可为什么我们的二、三支柱就不能撬动大家去参与呢?就说明我们这种税优的制度和我们的参与人群之间还应该有一个更好的匹配性。如何增强二、三支柱账户的吸引力等等都是需要市场和政府的智慧的。

最后提一点建议,关于零工经济或者平台企业的劳动者参保,首先我认为平台企业是应当有责的,可以承担一部分缴费或者是匹配缴费,帮助这些骑手也好,快递员也好,去参与到第二、三支柱,甚至第一支柱。这些企业不是雇主,但是有责任去匹配缴费。

另外,我们的参保要更加灵活,既然面向的是灵活就业的群体,参保要灵活,要有一些零星收入、按单收入,而不是按月缴费的方式,可以用后台管理的方式,比如零星扣款,但是按月去汇缴到社保财政专户里面等等这样方式方法的创新来包容零工经济,要考虑到账户养老金的流动性诉求,之所以大量的储蓄变不成养老金资产,就是因为养老金资产要被锁定到退休,对于很多具有流动性诉求比较高的群体,要考虑账户的锁期要适度,要有限地可以去提取,在有条件的情况下可以去提取,并且有一些归还的要求和不按时归还的惩罚,这样适应零工经济人群的需求,让我们的账户更有吸引力,打造零工经济友好型的多层次、多支柱的养老保险体系。

(本文基于作者在中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式上的讲话整理而成。经过作者审校。仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com。)

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